一、何谓涉诉上访

    通常意义上的上访就是向上级党政机关来信来访，一般指本人或者亲属直接到上级机关来访，反映问题，要求解决和纠正。通常，我们将与法律问题有关或者涉及法律问题的上访行为统称涉法上访，其中包含了涉诉上访。而涉诉上访主要是指与诉讼有关的上访行为。涉诉上访这一专业名词在司法系统的首次正式提出是在2004年4月下旬在湖南长沙召开的全国法院涉诉信访工作会议上提出的，其基本含义是：与某一具体诉讼案件相联系、要求人民法院或其他国家机关完成某种诉讼行为的来访，其上访主要针对的是人民法院在民事、刑事、行政或执行等各个环节当中的诉讼及执行行为。各级人民法院处理的上访大多数均属于涉诉上访。最近几年来，涉诉上访的总量居高不下，一直处于高位运行状态，已是一个不争的事实。严重困扰着人民法院正常的工作秩序。

二、何谓上访老户

    随着上访数量的不断攀升，上访老户也已成为社会公众耳熟能详的一个名词。上访难题之所以难以化解，其中一个重要的原因就是上访老户的存在。但究竟何谓上访老户，又很难作出一个准确的界定。

    笔者在这里仅从涉诉上访老户的一般含义略作分析。一般地说，涉诉上访老户是指针对某一人民法院已经发生法律效力的判决、裁定不服而提出申诉或申请再审，经过该法院或其上级法院复查驳回并经多人、多次、多年接待仍继续来访的上访人员。此外，对于人民法院初审立案、执行等工作不满意而在较长时间内多次、反复来访的上访人员，也通常作为上访老户来对待。长期以来，上访老户问题已成为人民法院信访工作的重点和难点。这部分人虽然人数不多，但其活动能量大，影响面广，是引发社会不稳定的因素之一，同时也直接影响着人民法院的工作成绩和形象。因此，上访老户问题一直受到各级法院乃至全社会的关心和重视。

三、上访老户的特点

    从现象上分析，上访老户有几个特点：1、这些人上访时间长、次数多，有的上访已成习性，职业化倾向明显。他们长期上访缠诉，有的上访达几年、十几年甚至几十年。有的上访老户抛家舍业，不达目的誓不罢休；有的以乞讨或捡破烂为生，在法院周围安营扎寨或露宿街头；还有的专门串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”，实际上已经成为职业上访者。2、多数上访老户情绪激烈、言行偏激、举动异常，违法行为时有发生。在上访老户中，有些为达到个人目的，以各种手段对法院施加压力，他们串联、聚集，拉横幅、穿状衣、下跪、哭诉、静坐、示威，围堵法院和其他国家机关大门，拦截领导车辆，围攻法院工作人员，严重干扰了人民法院和其它国家机关的工作秩序，影响社会稳定。有的以自伤、自焚、跳楼、爆炸等相威胁，也有的谩骂、攻击甚至伤害接访人员。这些人虽经各级各部门千方百计地反复做工作，但仍屡访不止，成为一大社会问题。他们耗费了接待人员大量的时间和精力，使正常信访工作受到很大影响。3、这些人大多数属于基层群众，他们文化素质低，其中文盲或者半文盲所占比例较大，而且绝大多数年龄大、收入低、经济状况差，农民、退休工人、下岗人员是上访老户的主要成份。4、他们通常缺乏法律知识，尤其是缺乏现代诉讼制度所要求的程序保护意识。这些人有些虽然有一定的法制观念，知道通过法律途径保护自己的权益，但对于如何运用法律武器以及怎样通过法律途径实现社会正义的具体条件认识模糊，从而导致其上方行为脱离理性轨道。

四、涉诉上访老户形成的原因

    毋庸讳言，上访老户是在特定的社会条件、制度状况和文化氛围下产生的一种复杂的社会现象，其形成主要有以下几个方面的原因：

    1、我国改革开放30年来社会的巨大变迁，产生了大量的社会矛盾需要依法调整，这种时代背景是上访老户群体形成的重要原因。

    自20世纪80年代开始，我国社会的各种体制处于不断改革之中，社会利益分配格局被重新调整；随着市场经济的引入和发展，旧的计划经济体制体制下的的深层次矛盾逐渐凸现出来；各方面制度和规则的不完善、政策的不透明，导致社会生活和经济生活中的新情况、新问题层出不穷，需要通过法制渠道及时予以疏通并妥善解决。同时，法制宣传力度的加强，使得人民群众面临纠纷和矛盾时更多的考虑司法救济，而通过诉讼来解决纠纷则是当事人寻求权利保护的最终途径，法院也因此成为各种矛盾的集中点。但是，法律规范在某些领域的缺位以及政策界限的模糊，加上法院部分审判人员在特定领域内适用法律能力的有限性，不可避免的造成一些当事人的诉讼主张不正常的得不到实现。于是，从败诉走向上访，成立其中不少人的选择。

    2、人民法院审判工作包括信访工作也确实存在着一定的问题。

    法院审判的少数案件在认定事实、适用法律等方面确有错误，但因种种原因一直未能复查、纠正，或虽经复查、纠正但复查、纠正不认真、不彻底，造成当事人长期申诉、上访。有的法官在审判指导思想和审判作风上存在问题，在审理案件时，不注意法官形象，工作方法简单，缺乏耐心和热情，使当事人对裁判的正确性产生怀疑，以致败诉不服输，不息诉。同时，法院信访工作人民接待水平不高，息诉工作不到位，也是不少上访老户缠诉的原因，有的案件经复查认为在实体或程序上存在瑕疵，但不属于必须提起再审予以改判的，相关的解释工作和补救措施又不到位，造成上访人长期缠诉。还有的案件经法院复查认为原审裁判是正确的，申诉理由不能成立，但由于接待工作方法简单，接待人员未能耐心听取申诉人的陈述，复查后不能耐心细致作当事人的说服教育工作，不善于有针对性的对申诉人的无理申诉进行依法驳回，有的甚至态度粗暴，造成申诉人与法院产生对立抵触情绪，逐步成为上访老户。

    3、上访人自身方面的原因也不容忽视。

    有的上访人员因自身文化水平低，不理解或片面理解法律规定，不能接受接待人员的答复和解释，长期坚持无理申诉；有的上访人在利己思想或投机心理的驱使下，不顾案件的实际情况，向对方当事人或者法院提出许多不切实际的无理要求，得不到满足时就走上缠诉上访之路；有的上访人不了解司法审判中客观事实和法律事实之间的区别，将自身因举证不足而承担的不利后果迁怒于法院或者法官身上，当他们因不能对自己的主张提供证据而遭遇败诉时，就无端的怀疑法院判决不公，从而缠诉不止；有的上访人以上访为业，长期脱离生产劳动，养成了好逸恶劳的恶习；有的上访人与其他上访人相互串联，互传上访“经验”，形成了一个特殊的社会群体，使本来不难解决的问题人为复杂化；还有一些上访人员因长期上访，受到家庭冷落和社会歧视，同时对司法机关及社会抱有对立情绪，思维方式扭曲，以至于人格变态，甚至产生精神障碍，对于这类上访人员是无论如何怎样说服、解释都是无济于事的。

    4、法律制度、文化传统以及人民法院司法环境方面的原因也值得反思。

    可以说，在我国申诉无限制，是许多上访老户反复申诉的原因。根据我国现行法律规定，申诉人行使申诉的权利随意性极大，基本不受时间、次数和审级的限制，使得申诉行为缺乏必要的法律约束；判决、裁定发生发生效力后，无论当事人是否有新证据或何时提供新证据，只要当事人申诉，法院就应当复查处理，作出答复。有的案件多次反复，申诉人仍申诉不止，这种无限申诉和无限再审的现象，浪费了大量的司法资源。与此同时，对无理缠诉上访的上访老户在处理上也缺乏相关规定和办法。许多上访老户认为，只要不断地向人民法院施加压力，把事情闹大，引起法院领导及有关部门的重视，即使其反映的情况和所提出的要求是不真实的、无道理的，问题也会得到解决。因此，这些人利用法院没有治安处罚权的弱点，有恃无恐、屡屡闹事。此外，我国几千年的封建传统文化中缺乏建构于理性之上的司法权威，相反，“清官”情结却在普通民众中根深蒂固。在我国几千年的封建专制历史，处于社会底层的劳苦大众普遍受到地方官吏欺凌、愚弄的遭遇，使得他们养成了希望遇到清官、皇帝，希望通过上访伸冤来达到平反冤案之目的的文化心理。这样的历史积淀无疑影响着处于法治社会构建初期的中国民众心理。使得一些自以为遭遇了不平的上访人员毫无根据的怀疑地方法院法官的判断力和廉洁性，总是指望着地位较高的领导为其主持公道；有的甚至忘不了下跪磕头，随时都在寻找着“青天大老爷”。【1】再说，人民法院目前的执法环境也不甚理想，“弱势司法”与司法权威缺失是导致上访人员缠诉、上访、信访不信法的制度诱因。现阶段，我国的司法权威观念在普通百姓心中远未确立，这是与我国法院制度设置的不完善，法院地位的不独立等诸多因素分不开的。司法权的地方化，我国目前法院在机构设置、经费来源、法官产生等人、财、物各个方面均依赖于地方政府，司法严重地方化。同时司法运行模式的行政化等因素均导致司法权在实际运作过程中难以实现真正的独立，来自法院内部和外部的各种干扰，使得人情案、关系案、金钱案以及久拖不决、久执不结的案件比比皆是；社会上一些人及部分不负责任的舆论媒体对当事人的申诉材料所反映的内容，不了解、不核实，仅凭听到的一面之词就对法院的生效裁判妄加指责，这些都严重妨害了司法公正，破坏了司法效率，损害了脆弱的司法公信力，同时误导了败诉者的上访意识。

    5、目前处理涉诉信访工作的极端短视是刺激上访人员激增的政策误区。

    我国目前正处在由单位社会向契约社会的转型期，随着单位社会解体的加速，新的社会纠纷大量产生，由于上述时代背景原因、法院自身方面原因、社会大众的“清官”情结等诸多原因，大量的矛盾被反映到了信访部门，这就形成了新的上访热。相对弱势的司法，行政权明显强硬的多，司法解决途径毕竟是需要置于正当程序轨道之下的。当前体制中过分强调和谐的浪潮，进一步的刺激了脆弱的司法，社会矛盾的解决从根本上还是需要一个稳定、健全的制度来保障。通过上访途径，暂且不论它解决的是上访者的正当诉求或非正当诉求，毕竟它只能够解决个别问题，并不能将社会大众纳入一个正常纠纷解决轨道。即使实现了个案的正义，但其终究无法安抚社会公众一个个受伤的心灵，反而败坏了良好的民情，其结果倒可能是驱使善良的人们借助于上访、群体事件等方式，形成了新形势下的“法律纠缠术”【2】。一定程度上上访热导致至少以下两个结果：一为信访机构增多，包括法院在内的各级各类的机关内部都成立了信访机构；二为信访机构权力增强，信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。信访机构增多和信访机构权力增强导致民众信访越来越有实效。有实效的上访信息又刺激了民众上访的积极性，上访积极性的增加导致上访人数的增加，上访人数增加的压力促使信访机构提高效率，并促使社会对信访机构的投入以增加上访的产出。最近10年来，强化信访的努力在各地都存在，这一趋势使信访机构权力不断增加，信访与权力评价的关联度日益加深，信访量的多少成为衡量政绩的重要指标。这一努力的结果无疑是大大增加了信访的产出，信访产出的增加在两个方面刺激了社会的信访热情：一是确实有相当一部分人通过信访途径快速、合法地维护了自己的权利，这使许多受到侵害的良善公民走向信访；二是信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起码信访使一些人(不是全部)通过上访取得了在制度内无法获取的利益。 由此产生下面这个怪圈：

上访洪峰→影响社会和谐→预防和处理信访的能力成为考核政绩的重要指标→投入信访机构的人力、物力增加、信访机构权力增强→民众上访成功几率加大→成功上访刺激更多民众的上访热情、上访继续增多→对上访的投入继续加大→上访更有实效→更多的上访→最终形成了无法解决的上访洪流【3】。

五、涉诉上访老户的处理对策及制度建构

    在当代中国社会，信访压力越来越大，作为专门处理社会矛盾和纠纷的人民法院面临的涉诉信访压力是空前的，这种现状已严重困扰着、制约着人民法院的各项正常工作。对于如何解决这一问题，笔者试图提出自己的观点，以期能够对于我国目前的涉诉上访问题起到抛砖引玉的作用。

    1、树立司法权威，建立公正、高效的社会主义司法制度。

    现在的司法本身存在问题，这是涉诉上访大增的原因，但是，不是主要的原因。涉诉上访频发的主要原因不在于审判本身，而在于法院的生态环境不好。社会一方面赋予法院解决纠纷的功能，另一方面又对它不信任，不赋予它以独立的地位，事实上也不赋予它的判决以最后、最终的性质。这从两个方面推动涉诉上访：一是当事人对法院判决公正性的怀疑，二是对法院的裁判心存改判的预期。如果法院的判决是最终的，还有谁到法院外去寻求救济？因此，必须赋予法院独立、最终地解决社会纠纷的权力，在法治国家，纠纷问题由法院按法律说了算，没有其他可行之道。同时，积极推动司法改革，健全司法体制，理顺司法机关和行政机关、执政党、监督机关、新闻媒体的关系，合理设计审级结构，有条件的实行三审终审，最大限度地实现司法公正和效率，从源头上减少公民信访的绝对数量。

    2、区分不同情况，及时、合理的解决上访问题

    在目前我国基本体制不变的情况下，针对上访老户反映的问题，权宜之策乃是区别不同情况，由各级信访机构将信访案件转由各有关机关办理，因信访机构从性质上来说只是一个上情下达机构，不宜对涉诉信访问题作出实质评价，人民法院作为纠纷的最终处理机构，针对上访老户反映的问题，从实体法和程序法等方面进行评查，确属有理由的，在符合启动审判监督程序的情况下，报本院院长批准启动审判监督程序进行再审，如不符合启动审判监督程序的条件，应向上访人员告知现行法律规定及不能够再审的理由，力争在现行体制下通过其它途径解决上访人员反映的问题。对于上访人员反映的现象不真实、不合法的问题，要态度坚定、旗帜鲜明的告知其上访事项不合法，不可能得到法律的支持，对其无理要求要坚决予以驳回，绝不能为了一时稳定、安抚丧失原则和法律底线，否则势必导致当事人形成“会叫的孩子多吃奶”的心态，只要以上访相要挟，法院就牺牲法律，放弃原则，最终的结局将是一种普遍的无法状态。同时要从上访时间、上访次数等方面把握，对于人民已经作过罢访息诉工作，驳回其无理要求仍屡屡上访、聚众闹事，扰乱人民法院正常工作秩序的行为，坚决追究其法律责任，切不能姑息迁就，防止引发经济学上“诺骨牌”效应。

    3、准确定位涉诉信访制度的功能

    实际上，我国的信访（通常意义上的上访亦即信访的一种）制度已经陷入了一个十分尴尬的境地。一方面国家认同信访制度是我国最基本的民意表达制度，承认信访是我们社会主义国家公民的基本民主权利，其价值取向是为人民服务和保障公民的合法权益。另一方面又一再强调社会的安定团结和稳定的大局，把各种问题解决在基层，在社会稳定的统一目标下，想尽一切办法阻止越级上访、集体上访、重复上访，尤其是重大节庆和会议期间的赴京上访，以信访量的多少为各地方政府排序，将大幅度减少信访量作为社会稳定的考核指标。那么信访制度的设立到底是以弘扬公民民主政治权利、解决社会进程中所暴露出来的问题为己任呢，还是以减少乃至消除这种中国特色的信访现象，维护稳定为主要工作目标呢?实际情况是我们信访工作部门两种自相矛盾的工作都要做，这种矛盾无疑使信访制度在功能上陷入模糊。此外，信访制度的非规范性、非程序性、非专业性、结果的高度或然性等弊端也饱受学者诟病。对于信访制度所暴露出来的问题，学界存在三种改革的建议：一为加强信访功能说，二为取消信访制度说，三为单纯信息传递机构说。笔者赞同第三种观点，如前所述，强化信访只会导致更大的信访洪峰；信访制度也不能立即废除，它有其深刻的法理及政策基础，在当前也具有重要的现实价值，试图在短期内废除信访制度的想法根本不具有任何现实可能性。正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。

    4、建立信访级别、终访制度

    根据《信访条例》的规定，我国目前行政法规上对于信访实行的是三级审查制，即当事人的信访、对于信访事项不服可以申请复查、对复查结论还不服可以申请复核， 该初访、复查、复核的机关均不一样，经复核后信访人对复核意见仍不服，还以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。但《信访条例》规范的是信访人和各级国家行政机关的信访法律关系，无法涵盖作为国家司法机关的人民法院和信访人之间的信访法律关系，目前我国对于规范人民法院和涉诉信访人之间的行为并无相关法律规定，致使上访人，尤其是上访老户久访不决、不断缠访。信访在宪法上属于公民的政治民主权利，属于申诉权的范畴，因为涉诉上访问题在法律上未有规定，在我国目前的体制下涉诉上访的次数、时间、范围基本不受限制，笔者建议对于该信访事项，应比照诉讼制度进行制度性改造，涉诉上访纳入法院正常的工作轨道。即上访人对于发生法律效力的判决、裁定不服或者认为办案法官有徇私舞弊、枉法裁判等情况的，首先应由作出生效法律文书的法院进行信访复查，并作出书面复查结论以决定的形式送达上访人，如其对于该复查结论仍然不服，应在复查结论送达之日起十日内向上一级人民法院提出复议，上一级人民法院作出的复议结论为终局行的结论，没有新情况、新理由涉诉上访人再以同一事实和理由提出上访要求的，各级人民法院均不予受理和审查。同时应引入诉讼法当中管辖的规定，主要是级别管辖的规定，明确规定如法定复查法院和复议法院不存在回避的情形，不允许涉诉上访人超越级别和地域上访。没有新情况、新理由、新证据对于其请求被两次驳回、仍屡访不止的涉诉上访人，应由人民法院移交公安机关按照《治安管理处罚法》的规定给予行政处罚，构成犯罪的依法追究其刑事责任。

六、结语

    我国古代圣人孟子曾说过：“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”对于这句名言，古往今来的学者们有过不同的诠释。通常的注释中包括两层含义：“善”和“法”不能割裂，而应当相互统一，此其一。其二，不能单纯的依靠法律规范来治理国家，而必须重视操纵法律制度的“人”。面对我国目前严峻的涉诉上访形势和人民法院司法环境的不尽如人意，人民法院绝不能消极等待、无所作为，坐等涉诉信访的自然解决和理想司法环境的从天而降，而应立足于中国目前的国情和社会普通民众的法治诉求，在司法改革的大潮中勇立潮头，披荆斩棘，积极发挥司法审判作用，同时积极协调其它国家机关，努力化解涉诉信访的严峻局面，构筑涉诉信访处理的长效机制。

    最后，笔者用一句古语来展望我国的涉诉上访形势：路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。

    【1】 苗有水著 《刑事审判的一般思路》人民法院出版社，2006年8月第一版 第348—349页

    【2】 谌洪果 《司法改革的话语策略》http://blog.sina.com.cn/s/blog_571e6c410100cc89.html

    【3】］彭德才《涉诉上访现象的法理分析》，法律图书馆 － 法律论文资料库，http://www.law-lib.com